发展残疾人事业保障残疾人权利

 

发展残疾人事业保障残疾人权利

—访中国残疾人联合会副理事长申知非

　  编者按：根据2006年第二次全国残疾人抽样调查的结果，中国残疾人已达8296万，占全国人口的6.34%。作为一个特殊的弱势群体、残疾人的权益保障日益受到社会各界的广泛关注。为此，人权杂志记者近日就残疾人权益的法律保障、残疾人康复、受教育权、就业权、扶贫等问题采访了中国残疾人联合会副理事长申知非。现刊出，以飨读者。

　  [人权杂志记者]：我国高度重视残疾人权益的法律保障，请您介绍一下近年来我国残疾人权益保障的立法、执法、司法情况。

　  [中国残联副理事长申知非]：为保障残疾人权益，促进残疾人事业发展，我国先后颁布实施了一系列保障残疾人权益的法律、法规，据不完全统计，涉及残疾人权益保障的法律有50多部；我国还颁布实施了《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等保障残疾人权益的专门性法律、法规；各省、自治区、直辖市也先后制定了本地区的《残疾人保障法》实施办法和其他保障残疾人权益的法规，形成了以宪法为依据，以刑事、民事、诉讼等法律为基础，以《残疾人保障法》为核心，以行政法规、地方法规为支撑的保障残疾人权益的法律体系。

2004年底，中国启动了《残疾人保障法》的修改工作，保障残疾人权益的法律体系不断得到健全和完善。执法检查、视察活动蓬勃开展各级人大、政协、残疾人工作委员会经常性地开展执法检查、视察和专项检查活动，促进《残疾人保障法》和其他保障残疾人权益的法律法规的实施，了解法律法规在实施过程中出现的困难和问题，提出相应修改和完善的建议，使残疾人的合法权益能够得到法律的有效保障。2006年，县级以上人大代表进行执法检查1301次，县级以上政协委员进行执法视察1192次，县级以上残疾人工作委员会进行专项检查1979次。通过开展执法检查、视察活动，使残疾人事业发展和残疾人权益保障中许多突出矛盾和问题得到妥善解决。

　  残疾人法律救助工作成效显著。通过相关部门的共同努力，中国逐步形成以各级法院的司法救助、以各级司法行政机构的法律服务和法律援助为基础，以各级行政机关、残联和社会力量提供的法律服务和法律援助为补充的残疾人法律救助体系。各级法院把残疾人作为司法救助的重点对象，减免贫困残疾人的诉讼费用。各级法律援助机构确保符合法律援助条件的残疾人能够得到切实有效的法律援助，并根据本地实际适当扩大残疾人的受援范围和受援事项。律师事务所、法律服务所、公证处为残疾人提供优先、优质、优惠的无障碍法律服务。

截至2006年底，县级以上司法行政机关和残疾人联合会联合建立残疾人法律援助（服务）中心2279个，残疾人维权示范岗6030个；2006年残疾人法律援助（服务）中心办理残疾人法律援助案件19582件，残疾人维权示范岗办理残疾人法律救助案件23413件。残疾人法律救助体系的形成及其作用的发挥，有效缓解了残疾人在发生法律纠纷时普遍遇到的咨询难、请律师难、打官司难、无力支付法律服务费用等问题，为维护残疾人权益发挥了积极作用。

　  [人权杂志记者]：我国如何保障残疾人形式政治权利？

　  [中国残联副理事长申知非]：随着经济社会的快速发展和法制化进程的不断加快，残疾人、残疾人亲属的法律意识不断增强，参政议政的能力不断提高，许多残疾人、残疾人亲属当选为人大代表或被推荐为政协委员，进入各级人大、政协行使自己的政治权利。

据2006年统计，全国共有1078名残疾人、残疾人亲属和残疾人工作者当选为县级以上人大代表；全国共有2169名残疾人、残疾人亲属和残疾人工作者被推荐为县级以上政协委员。残疾人作为参与政治生活的重要力量，代表全国8296万残疾人充分履行人大代表、政协委员的职责，积极反映社情名义，参政议政，为推动我国残疾人事业发展和经济社会进步作出了贡献。

　  [人权杂志记者]：为确保残疾人能融入社会生活，中国积极开展无障碍建设工作，目前情况如何？

　  [中国残联副理事长申知非]：为营造残疾人融入社会生活的无障碍环境，保障残疾人权益，中国残联和建设部等相关部委先后颁布实施了《城市道路和建筑物无障碍设计规范》、《特殊教育学校无障碍设计规范》、《铁路旅客车站无障碍设计规范》等一系列无障碍规范，并于2004年命名了12个全国无障碍设施建设示范城市。“十一五”期间，我国还将在全国范围内建成100个无障碍建设城市。

同时，国家还积极加强信息交流无障碍工作，推动政务信息公开无障碍，推动电视新闻、电影、电视剧加配字母，鼓励电视台开办手语节目，在重点公共场所建立信息屏幕系统，为聋人提供手语翻译或者书面语文字交流援助，从而确保残疾人能够充分、有效地融入社会生活。

　  [人权杂志记者]：我国为实现残疾人“人人享有康复服务”作出了不懈努力，请问，目前残疾人康复服务情况怎样？面临哪些挑战？

　  [中国残联副理事长申知非]：2002年，国务院办公厅转发卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联等六部门《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，提出了残疾人康复工作的总体目标：到2005年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人70％得到康复服务；在经济欠发达地区的农村达到50％。

到2010年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人普遍得到康复服务；欠发达地区的农村达到70％以上。到2015年，实现残疾人“人人享有康复服务”。经过“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”等几个残疾人事业五年规划的实施和推动，已有1330多万残疾人得到不同程度的康复，各级党委、政府更加重视残疾人康复工作，积极采取有力措施，完善政策法规，加大支持力度，适应我国国情的残疾人康复工作模式初步形成，残疾人康复工作体系、服务网络、业务格局更加完善。残疾人康复服务机构建设逐步加强；残疾人康复人才队伍逐步壮大；社区康复工作在示范区培育活动的带动和社区建设、社区卫生服务的大环境下稳步推进，全面开展，“康复进社区，服务到家庭”逐步成为现实；彩票公益金残疾人康复等项目的实施和新型农村合作医疗、城乡医疗救助等政策的纳入，使贫困残疾人康复救助与保障水平进一步提高；“爱耳日”、“爱眼日”等群众性宣传教育活动的开展，使康复知识普及率和残疾人自我康复意识显著提高；积极开展残疾预防，减少了残疾发生。总体来看，残疾人“人人享有康复服务”目标正在逐步实现。

但是，从当前的形势看，康复工作，特别是实现残疾人“人人享有康复服务”目标仍然面临着严峻的形势和挑战。通过对第二次全国残疾人抽样调查主要统计数据的分析，康复工作的现状与残疾人的康复需求之间的差距依然较大，残疾人主要需求的比例仍高于曾接受服务的比例。曾接受过康复训练与服务和辅助器具配备服务的比例分别为8.45％和7.31％，而相对应的需求比例分别为27.69％和38.56％。农村及中西部地区残疾人康复工作的力度亟需加大，我国农村残疾人口中，城镇残疾人口占24.96％，农村残疾人口占75.04％；东、中、西部地区的残疾比例分别为6.11％、6.46％和6.67％。这表明大多数残疾人生活在农村，经济欠发达地区残疾比例高，残疾人口多，是实现残疾人“人人享有康复服务”的难点和重点。贫困仍然是制约残疾人得到康复服务的重要因素，残疾人家庭人均收入不足全国水平的一半。《2006年全国残疾人状况监测北京、河南、四川三省成人问卷主要数据汇总》显示出，32.06%的智力残疾人、60.76%的精神残疾人需要治疗和康复训练但付不起费用，42.53%的听力残疾人、31.09%的言语残疾人需要辅助器具但买不起。面对实现残疾人“人人享有康复服务”目标严峻的形势和挑战，我们要结合国家政策和发展环境，进一步加大对残疾人康复的投入力度，在提高为残疾人康复服务能力的同时，及时调整服务内容和方法，强化相应的服务手段和措施，适应残疾人的康复需求，逐步建立残疾人康复的长效机制，早日实现残疾人“人人享有康复服务”。

　  [人权杂志记者]：众所周知，教育是提高国民素质的重要手段，在保障残疾人受教育的权利方面，我国作了哪些工作？

　  [中国残联副理事长申知非]：改革开放以来，在中国政府的重视和领导下，在教育、民政、残联等部门及广大残疾人教育工作者艰苦奋斗和社会各界的大力支持下，残疾人教育地位不断提高，投入力度不断增强，法律法规体系框架基本建立，已初步形成从基础教育、职业教育到高等教育、成人教育的特殊教育体系，残疾人教育成为我国教育事业的重要组成部分。发展残疾人教育的主要措施包括：

　  1、不断完善法律法规。我国宪法第45条明确规定保障残疾人教育权，在该法之下，包括《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《残疾人保障法》等法也对残疾人接受教育有法律条款规定。1994年，国务院颁布实施的《残疾人教育条例》更是专门保障残疾人享有各级各类教育的国家法规。

　  2、制定、实施国家残疾人事业发展规划。从1988年起，国家相继召开了三次全国特殊教育工作会议，研究制定了五个中国残疾人事业发展纲要及配套实施方案，按照规划贯彻实施，推进涵盖教育工作在内的残疾人事业整体发展。

　  3、设立特殊教育专项补助费，加大特教投入。1989年，教育部、财政部、原国家计委、民政部和中国残联共同出资，设立中央特殊教育专项补助费，每年2300万，用于支持残疾儿童少年义务教育的发展。2001年起该项补助费提高至每年2720万。截至2006年，已累计投入近5.5亿元人民币。大部分省、自治区、直辖市也设立了特教补助费。

　  4、广泛开展扶残助学活动。各级政府逐步加大了义务教育“两免一补”力度，社会各界广泛捐资助学，“希望工程”、“春蕾计划”都将残疾儿童少年纳入资助范围。中国残联会同教育部相继开展了“中西部盲童入学项目”、“扶残助学项目”、“彩票公益金助学项目”等，累计投入近1.5亿元, 共资助贫困残疾学生近9万人次，为18个新建扩建高中阶段特教学校（班）和1所新建高等特教学院提供了设备补助。

　  5、不断提高特殊教育教学质量。深入教育教学改革，加强特殊教育师资培养、培训，颁布实施新的特殊教育学校义务教育课程实施方案，建立随班就读支持保障体系，不断提高特殊教育教学质量。

　  [人权杂志记者]：我国在促进适龄残疾儿童少年义务教育方面有哪些规定？

　  [中国残联副理事长申知非]：1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》，“教育”是其中一章，共有9条。其中涉及义务教育的有3条；1994年颁布的《残疾人教育条例》，“义务教育”是其中一章，共有10条，上述两个法规对促进特殊教育事业发展，保障残疾儿童少年教育权益发挥了重要作用。但上述两法未对残疾儿童少年义务教育的表述并作出具体法律规定且条款过于原则，倡导性内容较多，操作性不强，有些条款已不适应事业发展。

　  2006年，全国人大常委会通过的新修订的《义务教育法》正式实施，该法进一步强化了政府行为，对完善义务教育经费保障机制、促进义务教育均衡发展、全面推进素质教育等都作了明确规定。其中涉及特殊教育5处，按条款顺序，前4处讲特殊教育的实施保障，最后1处讲法律责任。

第19条第一款规定“县级以上地方人民政府负责设置特教学校（班）”，“特教学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施。”

　  第19条第二款规定“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。” 第31条第三款规定“特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴。”

第43条第三款规定“特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准。”

第57条（一）规定 “拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾儿童、少年随班就读”的学校，要承担法律责任。

　  [人权杂志记者]：中国是一个发展中的国家，就业问题是大家关心的热点之一，在保障残疾人与健全人一样享有平等的就业、择业、获得劳动报酬和收入权利方面，我国有哪些特别的扶持保障政策？成效如何？

　  [中国残联副理事长申知非]：就业是民生之本，是残疾人改善生活状况，平等参与社会生活的基础。

由于残疾影响和外界障碍，在劳动力市场竞争中，残疾人处于相对劣势的地位，就业较其他人群存在更多的困难和问题。为了切实保障残疾人平等就业的权利，中国政府制定出台了一系列的法规政策，对于促进残疾人就业的全面发展起到了积极的推动作用。我国《宪法》明确规定保障残疾人的就业权利。此外，《残疾人保障法》、《劳动法》、《民法通则》、《职业教育法》、《妇女权益保护法》、《兵役法》、《个人所得税法》等法律也对残疾人就业的相关权益做出了规定。

其中，《残疾人保障法》更是专章对残疾人就业的形式、内容、政府职责、社会义务、组织实施和保障措施做出了较为全面的原则性规定，为推动残疾人就业纳入法制化发展轨道奠定了坚实的基础。随着我国改革开放的深入发展，社会主义市场经济的不断完善，我国劳动力市场运行和就业竞争机制也发生了很大的变化，为了更好的保护和促进残疾人平等就业权利的实现，并对《残疾人保障法》原则加以细化，我国政府于2007年5月出台了《残疾人就业条例》，其根本目的就是要通过残疾人就业保护和就业促进，消除或减轻残疾障碍对残疾人平等就业权利实现的影响。在出台法律法规的同时，我国政府连续制定实施了5个残疾人事业发展规划，都将残疾人就业作为重要内容，明确任务目标和具体措施。

同时，国务院和相关部门还相继制定了一系列促进残疾人劳动就业的政策和文件，《关于进一步做好残疾人就业劳动就业工作的若干意见》、《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》、《关于积极扶持残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营的通知》、《关于城镇贫困残疾人个体工商户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》、《盲人按摩机构、工疗机构及其他集中安置残疾人单位资格认定办法》，民政部《福利企业资格认定办法》等，对于不同时期残疾人就业面临的问题和困难予以了有力的指导和支持。其中今年出台的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》以国家税收优惠政策的形式，惠及了残疾人集中就业、个体从业两大领域，有力地支持了残疾人就业的发展。除了中央层面的法律、法规和文件政策外，各省、自治区、直辖市也根据《残疾人保障法》的规定制定了了当地的“残疾人保障法实施办法”，并在实践中，根据残疾人劳动就业的发展出台了若干配套文件。

　  目前，所有的省、自治区、直辖市均以政府令或政府文件的形式出台了按比例安排残疾人就业实施办法（或规定），部分地区还以人大立法的形式加以规范。此外，各地政府正在根据今年新出台的《残疾人就业条例》研究制定相关地方法规和文件，以进一步细化条例内容，切实贯彻落实。此外，中国残联正在协调有关政府部门，研究通过建设托养服务机构，对智力、精神和重度残疾人，开展托养服务和就业训练，使这一部分最为困难的残疾人能够通过劳动得到康复，甚至回归社会实现就业。通过各项法律法规和优惠扶持政策的带动，残疾人就业呈现以下特点：

　  1、竞争与保护相结合的就业机制初步形成。“九五”以来，我国按照市场经济体制的要求，实施积极的就业政策，确立了“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的竞争就业方针。中国政府在坚持以市场为导向就业机制基础上，按照平等、参与、共享的原则，对残疾人就业采取优惠政策和扶持保护措施，在竞争的基础上实行保护，一方面确定社会用人单位的用人自主权，另一方面将解决残疾人就业作为政府和社会共同的责任义务加以明确，并通过积极的保护政策促进残疾人充分就业。对残疾人实行集中就业、按比例就业等政策，以及对个体就业残疾人给予优惠扶持措施，都充分体现了维护社会公平的基本准则，并且与市场经济国家保护社会弱势群体的立法宗旨也是一致的。

　  2、就业形式多样化，就业层次明显提高。残疾人就业随着我国就业形式的变化，从单一的集中就业向多样化发展，按比例就业全面推行，个体或组织起来就业迅速发展，非全日制、季节性、非正规就业等灵活就业形势广泛开展。在特殊政策保护下，盲人按摩业发展迅速，至2006年，全国盲人按摩医疗按摩机构达到1543个、保健按摩机构达到8000多个，从业盲人近10万人。农村残疾人就业也呈现“种、养、加”多种劳动形式和建立残疾人扶贫基地、创业基地并存发展的局面。残疾人就业层次也出现明显变化。随着社会和科学技术的发展，特别是残疾人受教育的普及和按比例就业工作的开展，残疾人就业的领域不断扩大，残疾人就业的层次明显提高。数据显示“十五”期间新安排的残疾人中，有近30%的残疾人是在国家机关、企事业单位和教育、卫生等行业实现就业。越来越多的残疾人活跃在科研、文化等较高层次就业领域。随着新生残疾人劳动力受教育程度和技能水平的不断提高，这一状况还将得到进一步的改善。

　  3、残疾人就业服务体系基本建立。在国家积极的就业政策的带动下，残疾人就业服务体系按照劳动力市场科学化、规范化、现代化，和就业服务要实现制度化、专业化、社会化的要求逐步建立并不断完善。从“八五”末开始，为促进残疾人就业，各地陆续建立了残疾人就业服务机构。目前，省、市、县（区）三级普遍建立了为残疾人就业提供各种服务的综合性服务场所，完善了残疾人就业服务组织网络。全国省级残疾人就业服务机构达到33个，地（市）、县(区)残疾人就业服务机构3043个，全国基本建成了覆盖城乡的残疾人就业服务组织体系，从事残疾人就业服务的工作人员超过3万人。

　  [人权杂志记者]：扶贫开发，解决贫困人口的温饱问题，是国家经济发展中亟待解决的一个大问题，而贫困残疾人则是扶贫开发工作中的重点。请问，“十五”期间，我国残疾人扶贫工作采取了哪些措施，有何成效？对未来几年的工作有何展望？

　  [中国残联副理事长申知非]：我国高度重视残疾人扶贫工作。残疾人扶贫工作的发展经历了残疾人事业的“八五”、“九五”、“十五”3个五年计划，随着每个五年计划的交替，残疾人扶贫事业也随着时间的延续和工作的不断拓展而进入新的阶段。本世纪初，党中央国务院继续把扶贫开发放在国民经济和社会发展的重要位置，决定从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。

　  国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，残疾人扶贫事业也迎来了又一个春天。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》将残疾人扶贫作为全国扶贫开发的重点之一，明确要求：“要重视做好残疾人扶贫工作，把残疾人纳入扶持范围，统一组织，同步实施。”同时，《中国残疾人事业“十五”计划纲要》也对残疾人扶贫提出了要求。为了贯彻《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001-2010）》，做好残疾人扶贫开发工作，中国残联与国务院扶贫开发领导小组、财政部、中国人民银行和中国农业银行共同制定下发了《农村残疾人扶贫开发计划(2001—2010年)》，明确提出：“尽快解决贫困残疾人的温饱问题，继续巩固已有的扶贫成果，提高贫困残疾人的生活质量和综合素质，缩小贫富差距，为实现共同富裕创造条件；‘十五’期间，扶持1200万农村贫困残疾人，尚未解决温饱的基本解决温饱，初步解决温饱的稳定提高经济收入”。

计划中还确定了今后工作的基本方针：

　  1.坚持以政府为主导。各级政府加强对残疾人扶贫工作的领导，把贫困残疾人纳入扶持范围，列入工作计划，加大工作力度和资金投入。

　  2.动员社会力量共同参与。积极组织社会各界广泛参与残疾人扶贫，通过“帮、包、带、扶”等多种形式，扶持贫困残疾人。3.坚持扶贫开发到户到人。以增加贫困残疾人户经济收入为目的，针对残疾人特点，因地制宜，采取有效方式扶持到户到人。4.坚持自力更生，艰苦奋斗。残疾人要自尊、自信、自强、自立，积极参加生产劳动，发挥主动性、创造性，不断提高自我发展的能力。《中国农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010年）》的制定既是对残疾人扶贫开发工作历史地总结，也是对新时期残疾人扶贫开发工作的开拓。按照计划的要求，各级政府和有关部门加大对残疾人扶贫工作的重视程度，结合当地实际，将贫困残疾人脱贫工作放到政府办公的重要议程，从切实解决贫困残疾人最基本困难入手，出台各项优惠政策，采取切实有效的扶持措施，使贫困残疾人尽早摆脱贫困。通过各级政府和有关部门支持、全社会共同参与和残疾人的自强不息，贫困残疾人的温饱问题得到有效解决。残疾人温饱问题的解决只是解决了残疾人的吃饭穿衣问题。随着残疾人扶贫工作的深入，贫困残疾人的住房困难越来越突出，一直以来成为困扰贫困残疾人的大难题，这也成为新时期残疾人扶贫工作的新特点、新重点。根据调查测算，全国有100万贫困残疾人住房处于极度困难。他们居住的地方有的破旧不堪，夏不遮雨冬不御寒，有的人畜同居一室。中国残联针对贫困残疾人住房困难的问题专门向国务院作了汇报，引起了国务院领导的重视和大力支持，决定从2003年至2005年，在中央彩票公益金中安排资金资助贫困残疾人逐步解决住房困难。

“十五”期间的5年，是残疾人扶贫丰收的5年。

“十五”期间，通过各种方式及措施共计扶持近1200万农村贫困残疾人，贫困残疾人生活水平和生存环境整体上得到有效改善。5年间，中央安排40亿元康复扶贫贷款，直接扶持贫困残疾人124.5万人；各级政府筹措用于扶持贫困残疾人的扶贫资金累计7.2亿元，优惠政策减免及帮扶物资折款等3.15亿元；使821万贫困残疾人接受农村实用技术培训，掌握了一技之长；全国结对帮扶的单位180.4万个，结对个人721.1万人，帮扶资金达到12.9亿元。通过国家彩票公益金的资助，全国51803户贫困残疾人实施危房改造，受益残疾人63957人，带动地方投入危房改造资金共计5.79亿元，使部分贫困残疾人的住房条件从根本上得到改善。

农村残疾人服务体系逐步完善，全国农村县级建立残疾人服务社1887个，乡镇建立残疾人服务分社18979个，残疾人服务社（分社）的工作人员达到28601人，为贫困残疾人提供各项服务，成为残疾人扶贫工作重要的组织保证。根据第二次全国残疾人抽样调查显示，全国农村仍有868万贫困残疾人未能解决温饱。这一特殊困难群体温饱问题能否解决直接影响到我国扶贫事业的整体进程，也关系到我国建立和谐社会目标的实现。摆在我们面前的扶贫工作还很艰巨，困难重重。面对新时期残疾人扶贫工作的新形势、新特点，“十一五”期间，残疾人扶贫工作将重点围绕着《农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010年）》开展工作，全面贯彻实施中国残疾人事业“十一五”计划纲要的任务目标和要求。5年间，我们将扶持1000万农村贫困残疾人基本解决温饱；初步解决温饱的扶持其稳定提高经济收入。加大中西部地区农村实用技术培训力度，帮助100万名农村适合参加生产劳动的贫困残疾人接受实用技术培训。扶持中西部地区25万户农村贫困残疾人家庭进行危房改造，完成全国32万户农村贫困残疾人危房改造任务。除此之外，残疾人扶贫工作要跟随时代的发展，紧密结合贫困残疾人的困难与需求，因此，我们还要进一步摸清贫困残疾人生产生活上所存在的新问题、新困难，坚持不懈地探索新的扶贫模式和措施，不断开拓新的领域，使广大贫困残疾人尽早摆脱贫困，走上富裕之路，与全国人民一道构建社会主义和谐社会。